IBS e CBS no Mesmo Processo: a Proposta em Debate no STF para o Contencioso da Reforma (Edital CESTF 05/2026)

Reforma Tributária · Contencioso · Gabriela Rocha · Algoritimado · Santos–SP · 4 de novembro de 2026 · Leitura: ~15 min

O problema: duas Justiças para o mesmo fato

A reforma substitui o PIS e a Cofins pela CBS, federal, e, em transição até 2033, o ICMS e o ISS pelo IBS, de estados e municípios. São dois tributos com regras comuns (Constituição, art. 149-B). O processo judicial continua dividido. Pela divisão de competências da Constituição, a CBS vai à Justiça Federal e o IBS à Justiça estadual. Como diz o edital, da forma atual os contribuintes "estarão obrigados a litigar" nas duas.

Para o CFO, isso quer dizer que uma única dúvida, como a classificação de um produto ou o direito a um crédito, pode virar duas ações com o mesmo pedido, dois juízes, dois tribunais e dois resultados. O edital resume o risco assim: a uniformidade da lei pode ser comprometida por uma dualidade de jurisdição que dê respostas diferentes para a mesma operação.

Há um segundo problema, que o grupo de trabalho chama de litigância de ampla base territorial. O IBS segue o princípio do destino: o imposto de uma venda pertence ao estado e ao município de destino da operação, definidos pela LC 214, e não ao de quem vende. Uma empresa que vende para dez estados e cem municípios teria, em tese, de discutir a mesma tese contra cada ente. O edital fala no risco de mais de 5 mil entes federados entrando nos processos.

Este é o contencioso judicial. O administrativo, que corre na Receita e no Comitê Gestor e que ganhou a Câmara Nacional de Integração na LC 227/2026, tem outras regras; tratamos dele no guia do contencioso administrativo do IBS e da CBS.

A proposta em 5 peças

O grupo de trabalho foi criado em 11/06/2026 (Portaria CESTF 005), sob a coordenação de Fernando Facury Scaff, e chegou ao modelo por consenso em 22/09. Antes, analisou e deixou de lado cinco alternativas: núcleos de Justiça 4.0 do CNJ, a "política de litigante único", a federalização do contencioso, a estadualização e a criação de uma Justiça Tributária. O critério foi mexer o mínimo na Constituição e nas leis de processo, considerar o custo de implantação, dispensar novas estruturas judiciárias e não pôr em risco a implantação da reforma, que começa em janeiro de 2027 (veja o checklist da transição para setores regulados).

1. Competência jurisdicional compartilhada

Quando as questões de IBS e de CBS tiverem identidade ou conexão substancial, por virem da mesma operação, do mesmo conjunto de operações ou do mesmo substrato de fato, a Justiça estadual e a federal passam a ter competência compartilhada. Nas ações do contribuinte contra o Fisco, ele escolhe uma das duas no momento em que entra com a ação, sempre no foro do seu domicílio, e a escolha vale para toda a controvérsia.

Os recursos seguem a estrutura escolhida: ação na Justiça estadual sobe ao Tribunal de Justiça; na federal, ao TRF. O STJ e o STF continuam no topo. A Procuradoria da Fazenda Nacional passaria a atuar na Justiça estadual, só quanto à CBS, e as procuradorias de estados e municípios na federal, só quanto ao IBS.

Dois limites importam. Juntar pedidos de IBS e de CBS no mesmo papel não basta: sem conexão real, cada tributo volta à sua Justiça. E os Juizados Especiais ficam fora, pelo menos no começo, por causa da complexidade da matéria.

2. Execução fiscal: vale quem chega primeiro

Quando é o Fisco que cobra, não há escolha do contribuinte. O critério é a precedência: se a execução fiscal de IBS for proposta primeiro, na Justiça estadual do domicílio do contribuinte, a execução da CBS sobre a mesma operação vai para lá também. O inverso vale se a CBS chegar antes. Os embargos seguem a execução. Se o contribuinte já tiver entrado com ação conjunta antes, prevalece a Justiça que ele escolheu.

3. O Comitê Gestor como parte

A Constituição e a LC 227/2026 já dão ao Comitê Gestor (CGIBS) a coordenação da cobrança judicial e da representação judicial do IBS, feitas pelas procuradorias de estados, DF e municípios (LC 227, art. 2º, § 1º, VI, "b", e art. 5º). O grupo de trabalho propõe ir além: o CGIBS passaria a ser substituto processual dos entes, sempre atuando por meio das procuradorias e sem criar uma procuradoria própria.

Na prática: uma só execução fiscal por controvérsia, mesmo que os créditos sejam de vários entes e estejam em certidões de dívida ativa diferentes, e uma decisão judicial que vale para todos os entes substituídos. Uma empresa com operações em cem municípios de dez estados poderia discutir a tese comum em uma única ação, no seu domicílio.

4. Quem devolve o IBS pago a mais

O ente federado continua sendo o devedor da restituição, mas quem executa o pagamento é o Comitê Gestor, que desconta o valor da parcela de arrecadação que repassaria a esse ente. A forma preferencial é a compensação. O que não puder ser compensado seria ressarcido em dinheiro, tendo como referência o ressarcimento do art. 39 da LC 214, que a lei teria de estender ao indébito reconhecido na Justiça e aos honorários de sucumbência. Precatório e RPV ficam como exceção.

5. Mandado de segurança

No mandado de segurança que envolva os dois tributos, a autoridade do Comitê Gestor e a da Receita Federal seriam apontadas juntas, e a ação poderia ser proposta no domicílio do contribuinte ou em Brasília.

O ponto que mexe no caixa: o art. 38 da LC 214

Entre as "questões correlatas", que o edital registra fora do objeto central do estudo, o grupo aponta uma norma que considera um bloqueio ao acesso à Justiça. O art. 38 da LC 214 diz que, em caso de pagamento indevido ou a maior, a restituição do IBS e da CBS só é devida quando:

1. a operação não tiver gerado crédito para o comprador (inciso I); e
2. for observado o art. 166 do CTN, ou seja, quem pede a devolução prova que assumiu o custo do tributo ou que quem o assumiu autorizou o pedido (inciso II).

A crítica do grupo de trabalho: o inciso II

A crítica do grupo de trabalho é ao inciso II. Ele transforma uma exigência antiga do CTN, de 1966, em condição para entrar na Justiça. O resultado, diz o edital, é que quem é contribuinte de direito não consegue ingressar em juízo, e quem suportou o custo também não. O grupo propõe que a lei diga, de forma expressa, que o art. 166 do CTN não se aplica ao IBS e à CBS, com base no art. 5º, XXXV, da Constituição: a lei não pode excluir lesão a direito da apreciação do Judiciário.

O que o edital não comenta: o inciso I

Na nossa leitura, há um ponto que o edital não comenta: o inciso I. Ele já restringe a restituição às operações que não geraram crédito para o comprador. Em venda entre empresas no regime regular, o imposto pago na nota em geral vira crédito de quem compra, observadas as condições da lei para o crédito. O inciso I, sozinho, já impede a restituição quando a operação gerou crédito ao comprador, com ou sem prova de repasse; onde não gerou, o filtro é o art. 166. Por isso, o peso prático do art. 166 recai mais sobre as vendas a consumidor final, a não contribuintes e a compradores sem direito a crédito (por exemplo, bens de uso e consumo pessoal). É ali que o risco de não recuperar é maior.

Para o CFO, a consequência é de documentação. Enquanto o art. 38 estiver em vigor como está, a prova de quem suportou o custo do tributo (preço, contrato, nota, política comercial) faz parte do ativo. Sem ela, um IBS ou uma CBS pagos a mais podem não voltar, mesmo com a tese ganha.

Quando isso vale? Não há data

O modelo é uma proposta para debate. Para funcionar, precisa de:

• Emenda à Constituição (veja o que exige Constituição e o que exige lei na reforma) no art. 109, que define a competência da Justiça Federal. O edital traz uma sugestão de redação de dois parágrafos, a título de exemplo.
• Mudanças em lei, na legislação processual e em lei complementar (na nossa leitura, a que rege o Comitê Gestor), para a substituição processual pelo CGIBS e as regras de prevenção.
• E, antes disso, o referendo da Presidência do STF, para que o próprio grupo de trabalho redija os anteprojetos.

Nenhuma dessas etapas tem data. Por isso, 2027, o primeiro ano de cobrança efetiva da CBS, começa com a regra atual: dois processos, duas Justiças, e o art. 38 da LC 214 como está. O próprio edital lista a urgência como premissa, porque o novo sistema começa em janeiro de 2027. Não projetamos prazo para a aprovação.

Se a experiência mostrar demora para uniformizar a jurisprudência, o grupo também cogita uma Turma Julgadora Mista: 12 desembargadores, metade federais e metade estaduais, com mandato de dois anos, só para julgar incidentes de uniformização (IRDR e IAC) sobre IBS e CBS, como projeto piloto por prazo certo, por exemplo 5 anos.

Consulta: quantas frentes judiciais a sua tese abriria?

Use para dimensionar o problema descrito pelo grupo de trabalho. É uma estimativa nossa do pior caso, não uma previsão: a forma de cada processo depende do advogado e de como o Comitê Gestor vai organizar a defesa.

O que o CFO faz agora: 6 passos

1. Liste as teses prováveis de 2027. Classificação de produto e alíquota reduzida (como nos itens da cesta básica), direito a crédito, regimes específicos e diferenciados. Cada uma pode gerar a disputa em dobro.
2. Provisione pensando em duas frentes. Em 2027, uma discussão sobre IBS e CBS corre em dois processos, com risco de decisões diferentes. A avaliação de risco para a provisão (CPC 25) precisa olhar cada um.
3. Guarde a prova de quem suportou o custo do tributo. Enquanto o art. 38 da LC 214 estiver como está, contrato, preço e nota que mostram o repasse são a diferença entre recuperar ou não o que foi pago a mais.
4. Separe saldo credor de pagamento indevido. O saldo credor tem rito próprio, o ressarcimento do art. 39 da LC 214: análise em 30 dias para quem está em programa de conformidade e atende ao art. 40; 60 dias para quem atende ao art. 40 (crédito de ativo imobilizado ou pedido de até 150% da média dos últimos 24 meses); 180 dias nos demais casos. Sem manifestação, o crédito é ressarcido em 15 dias, salvo fiscalização aberta, que suspende o prazo. O imposto pago indevidamente é outra via: a restituição do art. 38, com as duas condições acima.
5. Conheça os meios consensuais. A LC 236/2026 previu no CTN a mediação e a arbitragem especial tributária e aduaneira, as duas ainda dependentes de lei específica, e deu novos efeitos à transação, que já existia. O grupo de trabalho recomenda ampliar esses meios.
6. Decida se a empresa ou a entidade contribui até 16/11. A empresa pode enviar como instituição privada. Se a tese é do setor, como a do art. 38, a associação, o sindicato ou o conselho tende a pesar mais.

Quem pode contribuir e como

• Só instituições, públicas, privadas ou da sociedade civil; uma empresa entra como instituição privada. Contribuição em caráter pessoal não é aceita. Em universidades, cada programa de pós-graduação, departamento, centro ou faculdade conta como uma instituição.
• Uma vez por instituição, pelo formulário do edital. O edital limita as colaborações a 4 mil caracteres e admite anexo em PDF de até 5 páginas, espaço 1,5, Arial 12.
• O que o edital pede: análise crítica da proposta, com pontos fortes e fracos.
• Prazo: até 23h59 de 16/11/2026.
• Dúvidas: o edital indica o e-mail cestf2025.edital05@stf.jus.br (a notícia do STF traz cestf@stf.jus.br).

Perguntas frequentes