IBS e CBS na Base do ICMS? SP Já Respondeu Para 2027 — e a Lei Emendada Ficou em Silêncio

Reforma Tributária · ICMS × IBS/CBS · Gabriela Rocha · Algoritimado · Santos–SP · 11 de setembro de 2026 · Atualizado em 28 de outubro de 2026 · Leitura: ~23 min

A pergunta que mexe com o preço

De todas as fricções da transição 2026-2032, esta é a que mexe mais diretamente com preço: o IBS e a CBS entram na base de cálculo do ICMS? A pergunta parece técnica, mas a resposta muda o custo efetivo de toda operação de indústria, atacado e distribuição enquanto o ICMS existir — ou seja, até 2032.

Nesta semana, uma análise publicada no Consultor Jurídico, assinada por Regina Flávia Campos, recolocou o tema no centro do debate a partir de um fato concreto: a resposta formal do fisco paulista. Fomos às fontes primárias — a Emenda 132, a LC 214 e a Lei Kandir emendada — e o mapa que emerge é mais interessante (e mais desconfortável) do que a manchete sugere.

O gatilho: o que a SEFAZ/SP respondeu

Na Resposta à Consulta Tributária nº 33.083/2026, a Fazenda paulista enfrentou a pergunta em dois tempos, conforme a transcrição da análise do ConJur:

Nota acrescentada em 14/09/2026: essa resposta não está sozinha. A decisão judicial analisada adiante registra que a mesma orientação já constava da Resposta à Consulta Tributária nº 32.303/2025. São duas manifestações no mesmo sentido — a posição paulista é reiterada, e não um episódio isolado.

As três respostas, conferidas na fonte

Nota acrescentada em 14/10/2026: conferimos as três respostas no site de legislação da própria SEFAZ/SP — a RC 32.303/2025 (27/11/2025), a RC 32.931 (23/01/2026) e a RC 33.083/2026 (05/02/2026). As três repetem a mesma fórmula: fora da base em 2026, dentro "quando efetivamente exigíveis". Nenhuma fixa calendário por tributo — a divisão "CBS em 2027, IBS em 2029" que circula em notícias aparece na decisão judicial de Santos, não nas respostas da SEFAZ.

Traduzindo o dois-tempos: 2026 está fora — 2027 está dentro. O alívio do primeiro ano é a própria razão do susto do segundo: o fisco não disse que IBS/CBS não pertencem à base; disse que em 2026 eles ainda não pesam. Quando a CBS entrar em alíquota cheia, a posição de São Paulo já está tomada.

O mapa das fontes primárias — três níveis, um silêncio

Nível 1: a Constituição listou — e o ICMS não está na lista

Nível 2: quando o constituinte quis, escreveu — no artigo vizinho

Este é o contraste que sustenta os dois lados da disputa. Para o contribuinte: se era preciso dizer expressamente que o IS entra na base do ICMS, a ausência de norma equivalente para IBS/CBS significa que eles não entram — inclusão de tributo em base de outro não se presume. Para o fisco: a base do ICMS é o "valor da operação" da Lei Kandir, e tudo o que compõe o valor cobrado entra por definição, como o STJ já entendeu para PIS e Cofins — a menos que uma norma exclua.

Nível 3: a LC 227 mexeu no exato parágrafo — e repetiu o silêncio

Aqui o silêncio deixa de ser genérico e vira seletivo. Em 2026, o legislador complementar abriu o § 1º do art. 13 da Kandir — o dispositivo que define o que integra a base do ICMS — e escreveu um único acréscimo: o Imposto Seletivo, a partir de 2027. Estava com a mão na norma exata, no momento exato, com a reforma inteira na mesa. Não escreveu IBS/CBS para dentro. Também não escreveu para fora. É esse vão, tocado duas vezes e nunca fechado, que os fiscos estaduais estão preenchendo por interpretação — cada um a sua.

E a direção inversa? Essa a lei fechou

O desenho fica completo com o que não está em disputa: a base do IBS e da CBS. A LC 214 (art. 12, § 2º, V) exclui expressamente da base dos tributos novos o montante de ICMS, ISS, Cofins e PIS incidentes na operação, de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2032.

O precedente que os estados vão invocar: STJ, Tema 1.223

Em decisão divulgada em janeiro de 2025, a Primeira Seção do STJ fixou, no rito dos recursos repetitivos (Tema 1.223, REsp 2.091.202, relator ministro Paulo Sérgio Domingues), que o PIS e a Cofins integram a base de cálculo do ICMS "nas hipóteses em que a base de cálculo é o valor da operação, por configurar repasse econômico". Dois fundamentos do voto servem diretamente aos estados nesta disputa: a base do ICMS é o valor da operação, que abrange os encargos e as condições do negócio; e exclusões dessa base dependem de lei. O relator citou o art. 13, § 2º, da LC 87/1996, que exclui o IPI em certas operações, e concluiu: "Por ausência de previsão legal específica, não é possível excluir o PIS e a Cofins da base de cálculo do ICMS". É o mesmo silêncio legal descrito acima.

O contraponto está no mesmo voto. O relator separou o PIS e a Cofins, cujo repasse ao comprador é apenas econômico, do ICMS e do IPI, que têm repasse jurídico autorizado pela legislação e pela Constituição. Na nossa leitura, o IBS e a CBS, cobrados "por fora" e destacados no documento fiscal, ficam mais perto do IPI do que do PIS e da Cofins. Esse é o ponto que o contribuinte precisa enfrentar para que o Tema 1.223 não seja aplicado por analogia. A lembrança do precedente nesta discussão veio de artigo da Mantoan Advogados, que também cita este texto.

O tamanho da conta — uma ilustração

Um exemplo deliberadamente simplificado, só para dar ordem de grandeza (desconsidera o cálculo "por dentro" do ICMS e a exclusão do ICMS da base da CBS — o cálculo real da sua operação exige modelagem própria):

Atenção à alíquota (atualizado em 28/10/2026): o TCU calculou a alíquota de referência da CBS para 2027 em 11,3% (Acórdão 2.933/2026-TCU-Plenário). Com o desconto de 0,1 ponto, a CBS cobrada em 2027 fica em 11,2%, e o Senado fixa o número até 15/12/2026. A tabela acima já usa 11,2%; antes, ela usava cerca de 9%. A regra de bolso independe do número: se a CBS entra na base, o ICMS sobe na mesma proporção da alíquota da CBS — com ICMS de 18% calculado por dentro, cerca de R$ 2,02 a mais por R$ 100 de base com a CBS de 11,2%. O efeito líquido em relação a 2026 é menor, porque PIS e Cofins saem da conta em 2027.

Onze por cento a mais de ICMS, sem nenhuma lei ter criado tributo novo — só interpretação sobre a base. Em margens de distribuição de um dígito, isso não é arredondamento: é a margem.

O teste da tese, de novo

Duas semanas atrás, analisamos a tese de que a reforma acabaria com o contencioso de interpretação. Depois veio a LC 236 reformando o processo tributário — nossa leitura: o legislador se preparando para litígio, não para paz. Esta controvérsia é o terceiro capítulo: a reforma que prometeu eliminar a cumulatividade pode estrear reproduzindo-a, por via interpretativa, no imposto que ela mesma vai extinguir. E com 27 fiscos estaduais podendo responder de 27 jeitos.

As decisões até agora — o placar e o que cada uma ensina

Fonte: textos das decisões publicados no Diário de Justiça Eletrônico Nacional do CNJ, consultados em 14/10/2026 (Privalia, AXNS, Sisnergy). Segundo a Procuradoria-Geral do Estado, em declaração reproduzida pela imprensa, o Estado já soma outras decisões favoráveis à inclusão e vai recorrer da sentença de Santos — esses outros processos não foram localizados por nós.

Privalia: a liminar que organizou o argumento

A controvérsia saiu do plano teórico em 9 de setembro de 2026. A 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo deferiu liminar a uma varejista de comércio eletrônico, em mandado de segurança preventivo — isto é, impetrado antes de qualquer autuação, contra a ameaça representada pela própria orientação do fisco.

Três elementos da fundamentação merecem atenção de quem vai decidir o que fazer, e nenhum deles depende de a liminar sobreviver.

1. Resposta a consulta é ato que autoriza a ida ao Judiciário

O primeiro ponto é processual e vale para qualquer contribuinte: a decisão reconhece que a resposta a consulta tributária tem efeito vinculante para as autoridades fazendárias e, por isso, configura ameaça concreta e iminente — o que abre a via do mandado de segurança preventivo. O juízo apoiou-se em precedente do próprio TJSP (Apelação Cível nº 1010838-20.2023.8.26.0053, 3ª Câmara de Direito Público, rel. des. Marrey Uint, j. 10/09/2024), segundo o qual a resposta administrativa "pode consubstanciar eventual lesão ao direito do contribuinte-consulente".

Traduzindo: não é preciso esperar o auto de infração de 2027 para discutir. A orientação já publicada basta.

2. O "silêncio eloquente" — a mesma leitura deste post

No mérito, a decisão percorre exatamente o mapa que montamos acima. Parte da estrita legalidade (art. 150, I, da Constituição, e art. 97, IV e § 1º, do CTN), lembra que o art. 146, III, "a", reserva à lei complementar a fixação de base de cálculo, e chega ao ponto central:

"Ocorre que o legislador federal, ao editar a Lei Complementar nº 227/2026 para disciplinar os reflexos da Reforma Tributária sobre a Lei Kandir, acrescentou ao referido parágrafo apenas o inciso III, estipulando expressamente que, a partir de 1º de janeiro de 2027, somente o valor correspondente ao Imposto Seletivo integrará a base de cálculo do ICMS. Trata-se de hipótese evidente de silêncio eloquente do legislador complementar: quando houve a intenção de incluir uma das novas exações instituídas pela Reforma Tributária na base do imposto estadual, a norma o fez de modo específico e restrito."

Decisão de 09/09/2026, processo nº 1138866-98.2026.8.26.0053, 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo.

É a mesma assimetria que descrevemos: o vizinho expresso e o silêncio ao lado. A decisão conclui que ampliar a base por interpretação do termo "valor da operação", sem lei complementar, transgride os arts. 97, IV e § 1º, e 110 do CTN.

3. Um dispositivo citado na decisão — com uma correção nossa

A decisão menciona o art. 69, § 2º, II, da LC 214/2025 como exclusão expressa do ICMS das bases do IBS e da CBS. Correção de 14/10/2026: conferido no texto da lei no Planalto, o art. 69 trata da base de cálculo na importação. A regra geral, para as operações internas, é o art. 12, § 2º, V, já analisado acima — e ela vale só de 2026 a 2032. O argumento não muda: a lei diz o que sai da base dos tributos novos e em nenhum lugar diz que os tributos novos entram na base do velho. Na versão anterior deste texto, reproduzimos a referência ao art. 69 sem esse esclarecimento.

Sobre essa base, a decisão soma o desenho "por fora" e o split payment: se o valor do IBS e da CBS é segregado e repassado diretamente ao ente credor, ele seria mero trânsito financeiro na contabilidade do contribuinte, e não receita própria da operação mercantil — raciocínio que invoca, por analogia, o Tema 69 do STF.

AXNS: o mesmo pedido, negado no mérito

Com o mesmo advogado e o mesmo pedido, a AXNS perdeu duas vezes na 13ª Vara da Capital. Na liminar, em 06/08, o juízo invocou a presunção de legitimidade dos atos administrativos "sobretudo diante" das respostas às consultas 32.303/2025 e 32.931, e afirmou que as questões são "controvertidas". Em 23/09, a sentença negou a segurança. Só a parte final da sentença foi publicada no Diário; os fundamentos do mérito não estão disponíveis ao público.

Sisnergy (Santos): liminar negada, sentença concedida em parte

O caso de Santos ensina outra coisa. Em 10/08, o juiz negou a liminar por falta de urgência: 2026 é o ano de teste, sem recolhimento efetivo, e a exigência só teria efeito financeiro em 2027. Na mesma decisão, porém, já sinalizava o mérito: IBS e CBS seriam "ingressos meramente transitórios", e "o silêncio não transformaria valores de repasse obrigatório em riqueza tributável". Em 09/10, a sentença:

• declarou inexigível a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS da empresa a partir de 1º/01/2027, afastando para ela as respostas às consultas 32.303/2025 e 32.931;
• proibiu auto de infração, multa e recusa de certidão por esse motivo;
• admitiu a compensação de valores eventualmente pagos durante o processo só depois do trânsito em julgado (art. 170-A do CTN) e com a observância do art. 166 do CTN;
• negou a restituição em dinheiro e determinou a remessa obrigatória ao Tribunal (art. 14, § 1º, da Lei 12.016/2009).

O que nenhuma dessas decisões é

Vale a precisão, porque a repercussão tende a simplificar. Nenhuma das três decisões vale para outras empresas, e nenhuma é precedente vinculante. A liminar da Privalia é provisória. A sentença de Santos pode ser cumprida desde já — a lei permite a execução provisória da sentença que concede a segurança (art. 14, § 3º, da Lei 12.016/2009) —, mas ainda passa pelo reexame do Tribunal e pode ser suspensa a pedido do Estado (art. 15). Não localizamos, até 14/10/2026, ação no STF ou recurso repetitivo no STJ sobre o tema: a disputa está, por ora, nas varas de primeira instância — e o caminho até uma tese nacional passa pelo papel que o STJ terá no contencioso da reforma.

O que mudou, então? Duas coisas concretas. Primeira: existe agora uma peça pública, fundamentada e citável, que organiza a tese contrária à orientação paulista — e ela é útil mesmo para quem não vai a juízo, como base da documentação defensiva. Segunda: o juízo reconheceu como periculum in mora justamente a necessidade de parametrizar sistemas emissores e a precificação antes de 2027. Ou seja, a urgência não é do imposto; é da decisão de sistema, que precisa ser tomada agora.

Ganhar a ação não é recuperar o caixa — o art. 166 e a decisão do CFO

A cobertura da sentença de Santos tratou o tema como uma "nova tese do século". Para o CFO, o detalhe que mais pesa está numa linha da sentença: a compensação depende da "observância dos requisitos do artigo 166 do Código Tributário Nacional".

Traduzindo: o ICMS é o exemplo clássico de tributo "indireto". Se a empresa paga o ICMS sobre a base maior e embute esse custo no preço, ela repassou o encargo ao cliente — e, mesmo ganhando a ação, terá de provar que não repassou (ou obter autorização do cliente) para recuperar o valor. Na prática, o valor da ação preventiva está em não pagar a partir de 2027, não em recuperar depois — e, como o ICMS encolhe em frações até sumir em 2033, o peso da discussão também diminui ano a ano (veja como modelar o caixa nas frações de 2029 a 2032).

As três saídas, lado a lado

Nenhuma das três é automática: a escolha depende do peso do ICMS no seu custo, da margem e do apetite a risco. O que não dá é chegar a janeiro sem ter escolhido, porque o emissor de notas precisa estar parametrizado de um jeito ou de outro. Se a escolha for repassar, refaça a precificação com a simulação completa da reforma; se for litigar, o guia do contencioso IBS/CBS para o CFO organiza os passos.

O que o CFO faz agora — sem esperar consenso

1. Mapeie a exposição: operações com ICMS relevante (indústria, atacado, distribuição) × margem. A pergunta é "quanto custa se a base engordar em 2027?" — e ela tem resposta numérica hoje. Para situar 2027 na transição inteira, o Calendário do CFO Regulado 2026-2033 organiza os marcos ano a ano.
2. Precifique os contratos que atravessam 2027 com a cláusula certa: reajuste por variação de carga tributária que capture mudança de base, não só de alíquota. A maioria das cláusulas padrão fala em "criação ou majoração de tributos" — interpretação de base pode escapar da letra. O mesmo vale para o crédito: na apuração assistida da CBS, ele passa a depender da extinção do débito do fornecedor (art. 47 da LC 214), algo que cláusula antiga também não prevê.
3. Verifique a posição do SEU estado: a RC 33.083 vincula São Paulo. Outros estados podem seguir, divergir ou calar — e o silêncio é o pior cenário para planejar. Consulta formal própria é instrumento, não custo. E, como mostram as três decisões paulistas, a resposta do Judiciário também varia de vara para vara.
4. Documente desde já a tese defensiva: o mapa deste post — 156-A, § 1º, IX + 153, § 6º, IV + art. 13, § 1º, III da Kandir — é a espinha do argumento contra a inclusão. Se a cobrança vier, a provisão (CPC 25) e o contencioso começam do papel que você montou agora.
5. Acompanhe o Confaz e o convênio que não veio: harmonização nacional exigiria norma — convênio ou lei complementar. Enquanto não vier, é 27 × 1. A lista completa de adequações para 2027 está no checklist gratuito da reforma.

Perguntas frequentes